内容提要
■新中国成立后，实行计划生育是基于我国人口众多、资源相对不足的基本国情作出的一项重大战略决策。它使人口对资源、环境的压力得到初步缓解，创造了较长的人口红利期，有力促进了经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，国家可持续发展能力大大增强。
■进入新世纪以来，我国人口形势发生了重大变化。处理好人口规模和结构的关系、努力实现适度生育水平，大力提高劳动者素质和技能，把全面两孩政策落到实处，是人口发展领域必须关注的三大问题。
■应重视人口发展战略研究，全面而深刻地理解把握人口规律，推动人口与经济社会协调发展，促进人口长期均衡发展。
历史的选择
我国自古就是世界人口大国。在传统社会，有人口就有赋税，就能强国；有人口就有兵源，就能开疆拓土。历代统治者大力鼓励人口繁衍，一旦社会安定、生产发展，人口总量就会大幅增长；到了改朝换代的时候，兵荒马乱、灾荒瘟疫交织，人口就会急剧减少。总体上看，17世纪以前，我国人口在周期性的消长起伏中缓慢增长。
明朝末年玉米、甘薯、马铃薯等高产粮食作物的传入，特别是清朝前期长达百年的康乾盛世，使得我国人口迅猛增长，先后突破2亿、3亿大关，道光年间突破4亿大关。这导致人地关系相当紧张，“人满为患”一词屡见于史籍，有远见的思想家开始为人口增长担忧。与此同时，欧洲各国也面临史无前例的人口增长，一些西欧国家通过工业化、城市化和殖民活动，化解了人口过剩的难题，打破了周期性的人口膨胀、衰减、再膨胀的怪圈。而我国在重农抑商传统思想的指导下，采取以鼓励垦荒为中心的对策，沉重的人口压力难以缓解。数千万老百姓闯关东、走西口、下南洋，自求生路。近代中国，内忧外患、兵连祸结，人口问题与贫困、饥荒、疾病、愚昧、内乱等相互交织，成为突出的政治和社会问题。
新中国成立后，实行计划生育是基于我国人口众多、资源相对不足的基本国情作出的一项重大战略决策。新中国的成立使社会趋于稳定，经济得到恢复，医疗卫生条件不断改善，死亡率迅速下降，人口以空前的速度增长，全国总人口从1949年的5.4亿人迅速增长到1970年的8.3亿人，人口压力在经济社会生活的许多方面逐步显现。1952—1976年，我国每年大约只能解决200万人的新增就业需求，城市失业问题越来越严重；年人均粮食占有量始终徘徊在300公斤左右，人均收入增长缓慢，人民生活水平低下。这当然与当时僵化的经济体制和政策偏差有关，但人口增长太快、高素质的人口太少也是一个很大的制约因素。1971年，经毛泽东同志批准，党中央、国务院毅然作出在全国城乡全面推行计划生育的重大决策。整个70年代，计划生育在全国城乡蓬勃开展，取得了非常显著的效果。
党的十一届三中全会后，百废待兴，人口增长与物资短缺的矛盾更加尖锐。1978年，全国总人口达到9.6亿，且增长势头迅猛，如不采取必要措施，必然会带来各种问题。当年我国经济总量在世界排名第十一位，但据世界银行数据，人均gdp在有统计数据的135个国家和地区中排倒数第四位，人口问题成为制约我国经济发展的重要因素。邓小平同志把控制人口增长与实现国家现代化的目标紧紧联系在一起。他指出：“我们的人口政策是带有战略性的大政策。”以经济建设为中心，尽快把经济增长搞上去，把人口增长降下来，成为全党全国的共识。“计划生育”有关内容先后写入1978年、1982年宪法。1980年，中央决定在城镇和部分农村实行独生子女政策，并发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。1982年，党的十二大把计划生育确定为基本国策。从1991年开始，中央连续15年召开座谈会，对计划生育工作作出部署，并建立了“一票否决”的目标管理责任制。对计划生育工作，党心民心高度一致，专家学者认识高度一致，全国上下雷厉风行。计划生育工作在艰辛中爬坡、在奋进中提高，走过了辉煌而曲折的发展历程。
进入新世纪以后，人口过快增长的势头得到有效控制，人口增长与经济短缺的矛盾淡化了，但新的问题浮出水面：人口惯性增长趋势明显减弱，人口老龄化程度不断加深，人口流动迁移非常活跃，出生人口性别比长期偏高，家庭的抚幼养老能力和功能有所弱化，等等。促进人口长期均衡发展的历史重任开始摆在我们面前。以习近平同志为核心的党中央站在中华民族长远发展的战略高度，先后作出单独两孩政策、全面两孩政策的重大决策，这些重大决策具有重大历史意义。人口新政顺应时势、彰显民意、符合人口发展规律，标志着独生子女政策完成了历史使命。独生子女政策之所以能如期完成既定目标，一靠党中央“不畏浮云遮望眼”的决策智慧和“乱云飞渡仍从容”的战略定力；二靠广大人民群众的理解信任、支持参与；三靠党员干部的模范带头、敢于担当；四靠各方协同、群策群力；五靠基层工作者的辛勤努力。
回顾我国计划生育的历程，可以概括为“起于忧患、行于艰难、成于均衡”。40多年来，我国在经济还不发达的情况下全面推行计划生育，从根本上扭转了人口过快增长的势头，对经济发展和社会进步产生了积极而深远的影响。我国用30年时间走过欧洲国家上百年才走完的历程，实现了人口再生产类型从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的转变。随着生育率的迅速下降，创造了抚养负担较低、劳动年龄人口充裕、储蓄率较高的人口红利期。改革开放使人口红利得到充分释放，成为我国经济长期快速增长的重要原因。据测算，1978—2010年，人口红利对我国经济增长的贡献率达到20%—25%。人口增量的下降，为提高人均卫生、教育投资水平创造了条件，人民群众的生存发展状况大为改善，人口素质大幅提高。人口对资源、环境的压力得到初步缓解，国家可持续发展能力大大增强。如果不实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、水资源、能源等占有量将比目前低20%以上。我国积极落实国际人口与发展大会《行动纲领》和联合国千年发展目标，为减缓全球人口增长、消除贫困作出重要贡献，树立了负责任大国的良好形象。
一切伟大的成就都是接力探索、接续奋斗的结果。计划生育在风险中艰难前进，在批评中逐步完善。我们的事业之所以伟大，就在于经历世所罕见的艰难而不断取得成功。习近平同志指出，不能用今天的时代条件、发展水平、认识水平去衡量和要求前人，不能苛求前人干出只有后人才能干出的业绩来。哲人曾经评论过，“一代人为之艰苦奋斗的事情，另一代人往往看得平淡无奇”。我们这些后来人，对历史要抱着了解之意、理解之心、敬重之情。
人口发展领域必须关注的三大问题
进入新世纪以来，我国人口形势发生了重大变化。习近平同志指出：“当前，我国人口结构呈现明显的高龄少子特征，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平。”这是对新时代人口发展特征的深刻概括。我们必须正视新情况、分析新问题、应对新挑战。当前，尤其要重点关注三个方面的问题：
处理好人口规模和结构的关系，努力实现适度的生育水平。长期以来，人口众多一直是我国的基本国情。近14亿的人口总量，对于尚不发达的经济社会发展水平和有限的资源环境承载能力来说还是过于庞大。人口规模如能适当少一些，人均资源占有量就会提高一些。从长远趋势看，我国人口总量将趋于下降，但规模和结构是一对矛盾，总量下降宜缓不宜快。如果规模降得太快，老龄化就会太快，抚养比也会很高，就会削弱经济社会活力，加重经济社会负担。只有让规模变动平缓一些，才能确保结构问题处在可控范围内。因此，努力实现适度的生育水平是未来一个时期促进人口均衡发展的必由之路。应该认识到，一个国家自立于世界民族之林，对人类有较大贡献，当然要有一定的人口规模。人口不是越多越好，也不是越少越好。当前，我国的生育水平面临较大下行压力，必须引起足够重视，采取积极、稳妥的措施，促进生育政策与相关经济社会政策配套衔接，实现适度生育水平。
大力提高劳动者素质和技能。2013年以来，我国劳动年龄人口开始减少，但总量仍很庞大。目前有15—64岁劳动年龄人口9.9亿，预计2030年有9.5亿，2050年还有8.2亿，而且我国的劳动参与率较高。未来三五十年，我国劳动力资源总量仍然比较充裕，人力资源基础仍然雄厚。当前西方七国集团的劳动年龄人口总和约为4.8亿，但经济总量是我国的3倍，劳动生产率是我国的7倍多。可见，我国并不缺劳动力数量，缺的是高素质、高技能的劳动力。劳动力总量供过于求和结构性短缺并存，反映出人口素质与产业结构调整的需求不匹配。一边是“用工荒”，高技能工人短缺；一边是大学生就业难。在低生育水平下，我国不能再依靠廉价劳动力的低成本优势参与国际竞争，必须转向主要依靠劳动力质量驱动经济发展。我们要促进人的全面发展，不断提高劳动者素质，提升全要素生产率，扩大中等收入群体，变人口大国为人力资本强国。
把全面两孩政策落到实处。目前，影响生育行为的主要不是生育政策，而是公共服务发展水平和经济社会政策。群众普遍反映，生出来的孩子没有人带，养孩子的成本高。解决这些问题，必须落实好党的十九大报告关于“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”的要求。一要补短板，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托儿机构，满足不同层次的需求。二要抓重点，落实各项福利待遇，落实个人所得税减免扣除，落实计划生育免费服务，将计划生育奖励假、配偶陪产假纳入生育保险。三要强弱项，保障女性就业权益，支持其职业发展，探索建立育儿期的弹性工作制，促进家庭和工作之间的关系平衡。低生育率的深层原因是工业化和现代化的发展、女性受教育程度和劳动参与率的提高、人口流动性的提高、避孕方法的普及、生活方式的变迁、生育观念和养育模式的变化等。解决不愿生、不敢生的难题绝非易事，必须下大力气，制定出台符合国情的家庭政策，构建性别平等、儿童优先、老年幸福、代际和谐的家庭友好型社会。
加强人口发展战略研究
习近平同志在党的十九大报告中强调，“加强人口发展战略研究”。最近，世界银行等国际机构和一些国际著名战略家提出，要研究关注那些长时间、深层次、根本性影响国际局势发展的慢变量问题，如人口问题、生态问题、技术进步问题等。作为人口大国，我国尤其应该重视人口发展战略研究，全面而深刻地理解把握人口规律，推动人口与经济社会协调发展。
认识和把握新时代的我国人口国情。长期以来，我国的基本国情是人口总量大、增速快。当前，增速快的矛盾已经解决，总量大的问题依然存在。在未来相当长时间内，我国人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变。我国人口在20世纪下半叶走过了“三峰两谷、大起大落”的发展轨迹，随着不同出生队列的人群先后经历不同的生命周期阶段，本世纪中叶之前我国的人口变化将比较剧烈，各类人口问题会集中显现。我们要在客观认识人口国情变与不变的基础上，加强人口出生、死亡、迁移的监测分析，科学评估全面两孩政策的实施效果，关注城乡之间、区域之间、民族之间人口发展不平衡问题，制定促进人口均衡发展的目标。
认识和应对人口老龄化问题。老龄化是人类社会发展的必然趋势。老年人口剧增与未成年人口、劳动年龄人口缩减相伴随，是迈向高收入国家进程中难以逆转的现象。从人的发展角度看，工业化使得有史以来第一次有这么多的民众能够延年益寿，这是人类奋斗追求的结果。对个人而言，这是个福音；对社会来说，赡养老人虽有“净消耗”的一面，但历史地看，这是老年人应得的“回报”。我国老年人口规模庞大，其主要原因一是20世纪50年代到70年代的出生率非常高，二是人均寿命大大延长。新中国成立之初，平均预期寿命不到40岁，现在已达77岁。我国人口老龄化还有速度快、持续时间长、“未富先老”、“边富边老”等特征。社会福利制度建构较晚，社会保障基金存在压力，养老支持体系仍显薄弱，是我国面临的突出挑战。为此，一方面要转变发展方式、减轻抚养负担，尽量把蛋糕做大；另一方面要更加关注分配问题，把蛋糕分得更为合理。历史告诉我们，人口红利的积极效果并不能自动实现，只有在适宜的经济制度和产业政策下才能获得。解决老龄化问题，同样需要合理的制度安排和政策配套，包括改革社会保险制度、发展年金体系、建立灵活就业制度、调整法定退休年龄等。当前，低龄老年人在全部老年人中所占比例较大，应抓住这个机会，推进积极老龄化，保障和改善老年人的民生，健全养老服务、养老保障、老年健康支持体系；加快适老设施和环境的改造，提高老年人的独立性和参与能力；努力延长老年人的健康寿命，发挥老年人的潜能；进一步做好长期照护保险制度试点，帮助解决失能、半失能老人的康复护理问题；等等。
加强人口流动迁移研究。今后较长一个时期，我国人口流动还将比较活跃，成为影响各地人口规模与结构变化的主要因素。近年来，流动人口长期居留、举家迁徙的趋势越来越突出。我们希望把流动人口引向中小城市，但实际上仍会有大量外来人口涌入大城市。目前，相关制度变革尚未定型，今后的路怎么走依然在探索。在此情况下，关注流动人口的生存发展状况，跟踪“3个一亿人”重大决策的落实情况，探讨新生代流动人口“故土难回、融入不易”背后的体制性障碍等问题，具有十分重要的意义。
研究科技进步对人口发展的深刻影响。世界范围的数字革命大幕已经开启，人工智能如同当年的蒸汽机、电气化，将成为新一轮工业革命的主力军，带来生产力大提升和生产方式大变革。科技进步深刻改变着人类社会对劳动力数量、素质的需求和劳动就业模式，使人口与经济相互作用的机理发生重大变化。据测算，2016年，数字经济为我国带来280万新增就业，占当年新增就业的21%。在发展中国家，未来数十年内，2/3的工作岗位将因技能含量低而被取代。数字革命方兴未艾，需要重新审视和思考基于传统理论和过去经验所作的判断和政策选择。
研究拓展新时代计划生育的内涵。计划生育是现代社会的产物。20世纪初，美国的玛格丽特·桑格夫人发起了以避孕节育为核心的妇女解放运动；第二次世界大战结束以后，广大发展中国家开始实践以人口控制为核心的国家发展战略；1994年的国际人口与发展大会推动实现以生殖健康为核心的人口发展目标。今天，计划生育的理念仍有很强的生命力。国际社会普遍认为：第一，计划生育是一项基本人权，提倡自主、负责任的生育；第二，提供优质的计划生育服务、畅通服务渠道，是一个负责任的政府应尽的责任；第三，维护性与生殖健康权利，让人人享有生殖健康，避免非意愿妊娠；第四，促进社会性别平等；第五，维护妇女儿童权利。可见，计划生育的内涵是与时俱进的。回顾过去，人口和计划生育事业奋发前行的历史给我们留下了弥足珍贵的经验和启示；展望未来，促进人口均衡发展的实践将为理论创新提供丰富素材。理论工作者要适应时代和形势变化，科学把握人口发展规律，创新马克思主义人口理论，丰富和拓展新时代计划生育的内涵，为促进新时代人口均衡发展作出贡献。
(作者为全国政协人口资源环境委员会副主任，中国计划生育协会党组书记、常务副会长)
《 人民日报 》( 2019年05月30日 09 版)
来源：人民日报
编辑：刘合情